 | 以资源调整为突破 推进区域卫生规划 |
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1999年全省卫生工作会议典型发言材料 改革开放以来，青岛市的国民经济得到持续、快速、健康发展，社会主义精神文明建设不断推进，人民生活水平有了较大提高，与此同时，卫生事业也得到了较快发展，为保障人民群众的身心健康，促进社会经济的发展作出了积极贡献。近几年，我市认真贯彻落实《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》精神，大力推进卫生事业改革，通过实施区域卫生规划，对卫生资源进行合理调整，优化配置，挖掘潜力，提高卫生资源利用率，取得了较好的经济效益和社会效益。 一、优化卫生资源配置，实施区域规划的基本考虑 随着我市社会和经济的发展以及人口数量的不断增加，人民群众对健康的需求不断提高，计划经济体制下卫生资源配置中存在的矛盾逐渐暴露出来，“条块分割”、“部门所有”、“不足与浪费并存”等现象十分突出。主要表现为：部门竞相办医，自成体系，盲目发展，造成了区域医疗机构重复建设，卫生资源浪费严重；卫生资源结构不合理，主要集中于城市中，尤其集中在老市区，导致老市区医疗机构过于集中，职能交叉；体现更大社会效益的预防保健机构发展相对缓慢；中医机构建设滞后，难以用现代化手段加快中医事业的发展等。 我们认为，存在上述问题的主要原因，是政府缺乏宏观调控和全行业统一管理。 实行区域卫生规划，强化政府调控管理手段，合理配置和有效利用卫生资源，即是卫生管理体制改革的一项重要内容，也是保障人民群众医疗保健需求的基本条件，并有利于促进卫生事业走以质量为中心的发展道路。因此，我们把制定与实施区域卫生规划列为政府的一项重要工作，纳入全市国民经济和社会发展总体规划，成立了由一名常务副市长任组长，分管卫生的副市长任副组长，计委、财政、卫生等部门组成的区域卫生规划领导小组，下设办公室具体负责规划的调研、制定与实施工作。在规划与实施中采取“边规划、边实施、边修改、边完善”的方法，以增进人民健康为中心，以满足区域内全体居民的基本卫生服务需求为目标，依据统筹兼顾、相互协调、讲求效益、提高质量，实行全行业管理和超前意识、动态管理的基本原则，以资源调整为突破，确立了“控制 总量、调整存量、优化增量、提高质量”的工作思路，把盘活存量作为切入点和着力点因地制宜，量力而行。在结构、层次、布局的调整上注意把长线变短，把短线拉长，优先加强预防保健、中医药、农村卫生建设，加强社区卫生服务网络建设，力求以最少的投入获得卫生资源配置的最优化和效益的最大化。同时，建立了严格的审批制度，对新建卫生机构、医院增加病床、新增卫生人力、大型医疗设备购置等，实行严格审批，控制总量发展。 二、优化卫生资源配置，实施区域卫生规划的主要作法和效果 几年来，我市在区域卫生规划思想指导下，对全市医疗卫生机构、床位、人员、设备、经费等卫生资源进行了统筹规划，合理配置，逐步构建起了与全市国民经济和社会发展相适应的、有效 、经济的卫生体系，提高了卫生综合服务能力和资源利用率。主要采取关、停、并、转、迁、调整布局、盘活地产等方式，重点对全市37家医疗卫生等机构进行改革调整，加快了卫生事业团发展。主要作法： （一）机构关停。即对经营不善，效益较差，濒临倒闭，难以维持生存与发展的医疗卫生机构实行关停。如青岛市温泉干部疗养院随着疗养人员的日益减少，业务逐渐萎缩，效益很差，负债累累，连维护自身房屋和设备的能力都没有，濒临倒闭，仅靠市财政每年拨付70万元的人头经费勉强度日。由于该院位于乡镇，交通不便，几经转变经营机制、让渡经营等，难以有新的起色。为此，市政府决定对该院实行关停，对资产进行全面评估，人员进行合理分流。目前评估阶段已经结束，下步交由市国有资产管理局确认后，代表市政府对外公开拍卖。 （二）机构合并。即对一个区域内机构重叠，职能交叉或功能接近，布局不合理的医疗卫生机构实行合并，通过优化组合，实现优势互补，解决资源闲置和浪费问题。目前全市已有33家医疗卫生机构进行了合并。 1、对机构重叠，职能交叉的医疗卫生机构实行合并。如将位置相临的原市第四人民医院与结核病防治院合而为一，组建了青岛市胸科医院，确立了走“大专科小综合”的发展路子，既突出了结核病防治特色，又保持了综合治疗的基本职能，使医院得到了较快发展。原市妇幼保健所与市妇产医院同处一个大院，职能交叉，工作冲突，我市将这两个机构合并，成立青岛市妇幼保健院，使幼保健工作关系得到了理顺，服务水平有了大幅度提高，跨入了全省、全国的先进行列。 2、预防和医疗机构实行合并，加强预防保健机构建设。针对防病职能的转变和近年示传染病源逐步减少，市传染病医院长期效益不佳，步履艰难的状况，我市在全国率先谘防疫站和传染病医院合并，建立了全国第一个疾病控制中心，将全市慢病防治的任务全部划归中心统一承担，理顺了全市急性传染病和慢病防治关系。，充分利用传染病院是资源条件拓展业务，年业务收入的合并前的2倍，床位使用率由30%提高到95%以上，较好地满足了社会慢病防治的需求。 3、对中医和西医医疗机构实行合并，加强中医机构建设。针对我市中医院处于周边医疗机构比较密集的老市区，不宜且难以就地改扩建，若易址重建投资巨大，市财政难以承受的状况，将其与市第二人民医院实施中西医合并，加强中医机构建设，在二医原址改、扩建成约4万平方米的现代化中医院，改变了我市中医机构建设滞后，难以用现代化手段加快中医事业发展的状况。 4、实行跨行业合并。针对县（市）区级妇幼保健所与计划生育服务站并存带来的重复投入，重复建设，职能交叉，资源浪费等问题，市政府从全局考虑卫生资源的优化配置，将全市妇幼保健所与计划生育技术服务站实行合并，实施一体化管理，更好地贯彻落实了计划生育基本国策和《母婴保健法》，在控制人口数量和提高人口素质方面取得了明显成效。目前全市已有6家县（市）区妇幼保健机构和计划生育服务机构合并，取得了良好效果。 （三）机构兼并。即由效益好的医疗卫生机构将长期效益较差、自身无发展能力的医疗卫生机构成建制兼并。目前已有4家医疗机构进行了兼并。如我市李沧区中医院，由于经营管理不善，负债累累，而与其临近的市第八人民医院效益好，发展较快。市政府借鉴企改经验，由第八人民医院将李沧区中医院兼并。目前已进入良性循环，呈现良好的发展势头；再如我市市立医院是一所市属规模最大的三级甲等综合医院，与其相临的青岛建材医院长期亏损，效益不佳。我们借国有企业改革的有利时机，将青岛建材医院成建制到归市立医院，实现了资源的优化配置和存量调整。 （四）盘活地产。对医疗机构合并后调整出来的地产进行易地置换或出让迁建，通过地产运作，充分挖掘卫生资源的潜力，发挥卫生资源的最大效益。目前已对8家医疗卫生机构的地产上盘活。如我市疾病控制中心、市中医医院、市精神医院等建设项目，若按常规新建和改、扩建，约需政府投入1.5亿元，而通过资产置换或易地迁建，市财政仅投入4500万元，就启动和保证了这些机构的改扩建工程。实现了低成本规模扩大发展，以最少的投入获得了最大的效益，从而使一些因财力限制多年未能解决的问题得到了较好的解决，促进了事业的发展。再如94年市政府立项在青岛东部新建1所市属三级医院，规划用地80亩计划一期工程财政投入6000万元，而毗邻到部的崂山区亦根据区域卫生规划和属地化、全行业管理的原则，市政府调整计划，将已立项的东部医院，改建在崂山区 。该院由市、区二级投资，市政府通过房地产开发公司将原已归到的医疗用地运作筹资4000万元，作为市政府一期投入。为此，市财政节约投入6000万元。该工业青岛疗养院是原该工业部在青岛的一所规模较大的疗养院。我市抓住该工业部向该工业总公司转体后，其所属的企事业单位将逐步划归地方管理的时机，市委、市政府积极与该工业总公司协调，将该工业青岛疗养院成建制划归给我市管理。按照我市的区域卫生规划，我们根据该院位于市区东部，地理位置适中的优势，今年我们将老市区的有关医疗机构出让迁建调整合并，市财政投入2000万元启动建一所综合医院，从而了市政府节约了大量的征地、拆迁等费用。该项目已被列入市政府1999年“双迎”（迎建国50周年、迎新世纪）工程，在政策和财力等方面给予保证。 （五）控制总量。即在总体上严格医疗机构的和发展规模。如近年来我市对医疗卫生机构、定职能、定人员编制、定院科两级领导发挥“四定”工作，对各单位和人员进行压床减编。通过“压床减编、减员增效”，去年市卫生系统共减床位855张，减编12.5%，人员编制减少1067人，减编10.3%。行政后勤科室平均减少20%，中层干部职数平均减少近30%。同时，要求各医院降低出院病人平均住院日，减少无效住院日，增加床位周转次数，提高资源利用率。我市还把社区卫生服务的发展作为一项重要内容列入区域卫生规划。在规划中将区级医院由二级降为一级，使其真正成为社区医疗服务的主体，从而促进卫生资源向社区，为群众提供方便快捷、费用低廉的卫生服务。 通过优化卫生资源配置，实施区域卫生规划，初步探索出一条在社会主义市场经济条件下，加快卫生事业发展的新路子，主要在以下三个方面有所突破： 一是在对卫生事业发展的思想上有所突破。过去卫生部门躺在政府身上“等、靠、要”，依靠政府投入发展事业，这种思想认识严重阻碍了卫生事业的发展。我市优化卫生资源配置，实施区域卫生规划的作法，冲破了旧的保守僵化思想，认识到在市场经济条件下，单纯依靠政府财政投入难以满足卫生事业发展的需要，实施区域卫生规划是加快卫生事业发展的一条有效途径。这种思想认识上的突破，对今后卫生事业的发展将产生较大的影响。 二是在卫生事业基础设施建设筹资方式上有所突破。以前，卫生事业基础设施建设主要依靠政府拨款上新建项目。卫生资源凝得不到合理流动和有效利用。通过实施区域卫生规划，形成卫生基础设施建设筹资方式多样化，盘活存量资产，合理配置资源，调动社会各方面力量，多渠道筹措资金等，成为卫生事业基础设施建设的重要筹资方式。 三是在卫生事业管理和运营上有所突破。计划经济条件下，行业企业、企业办医院，从而背上沉重的包袱，且卫生资源管理分散化，效益无法充分发挥。市场经济条件下，分离、行业企业办医院的职能，促进卫生资源管理和运营的社会化是大势所趋。实施区域卫生规划，实现全行业管理，冲破了旧的管理运营模式，为今后卫生事业的发展奠定了基础，探索了路子。 三、优化卫生资源配置，实施区域卫生规划的几点体会 实践证明，实施区域卫生规划是加强卫生宏观调控，提高卫生整体服务功能和综合效益的有效局措，工作中我们有以下几点体会： （一）优化卫生资源配置，实施区域卫生规划，要由政府牵头，有关部门积极参与。实施区域卫生规划，搞好卫生资源的优化配置是政府行为，是一项重杂的社会系统工程，必须由政府牵头，相关部门参与，密切配合，才能共同做好这项工作。近几年，市政府多次组织计委、财政、规划、人事、编委、体改委、卫生等部门，认真进行调查研究，制定切合实际的规划方案，并多次召开这些部门主要领导参加的协调会，就资金、规划、建设、地产运作等问题认真研究，并形成市政府会议纪要，保证了卫生资源调整方案的顺利实施。 （二）优化卫生资源配置，实施区域卫生规划是对传统办医模式、发展观念、管理方式的重大改革，涉及面广，关系到各种利益的调整，运作起来的矛盾和困难较大。因此，我们要牢固树立改革的思想，知难而进，把握机遇，不等不靠，敢于触及矛盾，大胆实践。从实际出发研究制定详细规划，在实践中逐步探索运作程序，使规划的、论证、实施和修改齐头并进，边规划、边实施边，边完善。对看准了的问题，紧抓不放，下决心进行调整解决，认真总结经验，不断推进区域卫生规划的实施。 （三）优化卫生资源配置，实施区域卫生规划，要以盘活存量为重点，走内涵发展道路。在当前政府财政还比较紧张，难以大量增加卫生投入的情况下，优化卫生资源配置，区域卫生规划，要把盘活现有存量卫生资源作为切入点和着力点，力争少花钱、多办事，努力挖掘卫生资源的潜力，提高现有卫生资源的利用率和质量，力求以最少的投入，获得最大的卫生服务产出，走以质量为中心的内涵发展道路。对管理不善，发展困难，功能重复的机构，下决心合并、兼并或联合，进行改组，通过资源优化组合，使其发挥更大的效益。 （四）优化卫生资源配置，实施区域卫生规划，要措施配套，齐头并进。实施区域卫生规划是一项涉及到方方面面的系统工程，决不能采取单打一，必须要有综合配套措施作保证。几年来，我市把实施区域卫生规划作为一项系统工程，制定了一系列配套政策和措施，了卫生资源调整的顺利实施。如在干部人事制度改革中，逐步建立了干部能上能下，职工能进能出，优胜劣汰的运行机制。对调整机构后的领导班子，按照公开、平等、竞争、择优的原则，实行了竞争上岗，做到能者上，平者让，庸者下。为确保资源配置中各级医疗卫生机构人才结构的合理配置和优化，我市先后制订了各类磁感应强度卫生机构人员配置规划及人员配置管理办法。建立了卫生人才市场，实行人事托管和人人事代理以及待岗（待聘）、培训、转岗、分流、辞退制度，为区域卫生规划调整中 卫生人员的合理分流奠定了基础。 （五）优化卫生资源配置，实施区域卫生规划，要做好宣传发动发动和思想教育工作。实施区域卫生规划涉及到各方面利益的调整，特别是合并医疗卫生机构的领导干部任免、医务人员调整分流，如果工作做不好或做不到家，就会引发新的矛盾，造成上访、社会不安定。因此，我们在搞好调查研究的基础上，注意做好宣传解释和深入细致的思想工作，重在统一思想，提高认识。在工作中，既要属于，又要善于，切忌方法简单，盲目从事，以保证改革措施的落实，并为下一步开展工作打下良好基础。 我市优化卫生资源配置，实施区域卫生规划取得一定成效，并得到国家卫生部、财政部、计委和省有关部门的好评，但与上级的要求和先进城市相比还有很大的差距。今后，我们将继续以党的十五大精神和邓小平理论为指导，不断强大实施区域卫生规划工作的力度，积极探索医疗现机构强强联合、强弱联合，向集团化、规模化、社会化方向发展的路子，进一步发挥卫生资源的功能与效益，促进卫生事业的发展更好地为我市的改革开放和经济建设服务。 |
